对清末预备立宪的评价，论者大都指为“骗局”。也有确认并非“假立宪’的，但其结论又认为预备立宪行不通，“只有民主共和国“才是中国历史的“选择”[i]。这个结论仍然没有摆脱传统观念的影响。今天，如果我们放弃革命派与立宪派论战中的感情束缚，解放思想，更新观念，用政治学观点去考察清末社会特点、政体与国情的关系，具体分析预备立宪的内容及进程，就不难发现，在长期封建专制统治的中国，其民主进程起步的最佳方案，并不是英式虚君制或美式共和制，仍以二元君主立宪制较为适宜。从理论上弄清预备立宪的可行性、必要性，不仅可对清末历史进程进行真诚切实的反思，而且会促使我们认识国情与民主进程的关系。
实行君主立宪的必要性 在中国资本主义经济发生及资产阶级产生以前，西方民主制度早已经《海国图志》介绍到中国。资产阶级民主思想及政治制度，是资本主义经济发展后的产物，而在近代中国，二者的关系却颠倒过来，先有民主思想及政治思想的传入，然后才有资本主义的产生。因此，中国资产阶级要求实行西方民主政治的愿望，又总是在走资本主义发展水平及资产阶级政治能力的前面。19世纪末，在全国4亿人民中，大约仅数十或百余名知识分子略知西方民主宪政的皮毛，就掀起了维新变法要求实行君主立宪的运动；20世纪初，大约有数干名略具西方民主知识的知识分子，在全国广大人民不知宪政为何物时，掀起要求立开国会或为实现民主共和而奋斗的高潮。上述民主运动的相继失败，不断引起人们的反思，中国民主进程的起点，究竟以何种政体为宜。 关于中国民主进程的起点，速度及建立何种程度的民主政体问题，不同的政治代表有着不同的设想。资产阶级革命派主张在中国建立美国式民主共和国；立宪派初则主张以开明专制为之过渡，继则要求建立以责任内阁为中心的议会君主制政体，即英式虚君共和，而清政府则主张建立以君主为中心的即日本式二元君主制政体。 近代西方各国民主进程起步的历史经验教训证明，议会君主制及民主共和制产生于资本主义比较发达，资产阶级已占统治地位，人民文化素质较高且具有民主传统的国家；二元君主制多产生在资本主义发展较差，封建势力较强，资产阶级力量比较弱小，且无民主传统和人民知识文化水平较低的国家；在资产阶级革命时期的英国经济居世界首位，但国王受到绝大多数人民的崇敬，因此，在英国建立君主立宪政体是适宜的，而英国人民的民主自由，大大超过民主共和制的美国。在美国国土上从来没有国王，而人民又有较高及民主自治传统，新建立的国家，也用不着君主了。至于法国，长期受封建专制统治，没有民主议会的传统，革命成功后，试图建立美式共和国，其结果不能不出现曲折和反复。日本吸取法国的教训，从二元君主制向议会君主制过渡，实行民主，获得了成功。 由此可见，各国民主政治的起步和发展，是以其经济发展水平，阶级力量对比，民族传统，民主习惯，文化素质及国民政治心理等多种因素构成的，是一种社会演进的综合反映过程，它是以渐进发展为基础的。资产阶级民主制度是在旧社会的胎胞里孕育成熟的，不能速成，不能割断，不能飞跃，这是社会发展的规律，顺之则昌，逆之则乱，欲速则不达。正如马克思在《政经济学批判序言》中说的，无论哪一个社会形态，更高的生产关系，“在它存在的物质条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是绝不会出现的。 中国的清末社会，封建势力至为强大，资本主义不甚发达，资产阶级力量软弱，文盲充斥，根本没有民主习惯、自治传统及民主自治的能力，人们无法从“过去继承的条件下”立即创造议会民主政治，更没有能力选择首领乃至总统。不论英式君主立宪或美式共和政体的物质条件，在清末社会的胎胞里都没有成熟。既然如此，根据我国当时的国情特点，经过预备立宪建立二元君主制政体，就成为十分必要的了。 九年预备期并非缓进 史学家的任务在于公正求实的评价历史，只要我们不是从感情，偏见出发，而是实事求是地分析九年预备期的内容及实施情况，就会清楚地看到，清政府的预备立宪不仅不是骗局，而且是一个并非缓进的方案。 议会民主政治在西方已有200余年的历史，遍及欧洲，北美，它以巨大的生命力显示出比封建专制制度具有无比的优越性，成为后进国家的楷模。19世纪后半期，日本在东方崛起，亦显出立宪政治的威力。20世纪初，为了摆脱压迫与贫困，民族民主运动成为不可抗拒的潮流，民主立宪的呼声震撼中国朝野，革命反满的宣传亦极大地威胁清政府的统治；清政府在民族危机，社会危机的多重影响及压力下，被迫决定实行宪政。 在经过1905—1906年的筹备后，清政府于1907年9月宣布设立资政院；10月，又命各省督抚准备在省会设立咨议局；次年7月，公布《咨议局章程》、《议员选举章程》、《资政院章程》的总纲及选举两章。 8月，颁布《宪法大纲》及《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》。从此，预备立宪进入实施阶段。 《钦定宪法大纲》大部分抄自日本宪法，虽然名义上确立了行政，立法、司法大权集于君上，但已确定由议院制定法律，皇帝不得以命令改变法律。规定有言论、著作，集会，结社的自由，非按法律规定，不得加以逮捕，监禁及处罚；财产及居住，无故不加侵害；人身受到法律的保护。大纲确认了议院及民主选举的原则，确定君主立宪的政体，是一种二元君主制的形式。 九年预备立宪清单，规定从1908年起分头筹备实施，成立咨议局、资政院，推行地方自治，实行官制改革及文官考试制度，制订刑事诉讼法，民事诉讼法等法律，实行预决算，普查全国户口及发展教育普及文化等。 九年预备立宪清单公布后，清政府以行政命令方式逐年推行，按期设立了咨议局，咨政院，实行宪法。这些内容的出现，具有资产阶级民主政治的性质，标志着我国千百年封建专制制度的初步解体，标志着我国资产阶级民主政治的开端。 从清政府按计划成立资政院，咨议局及推行地方自治等等方面看，九年预备期所列内容，并不是空洞无物的。清政府在实行过程中，不免玩弄集权阴谋，但它毕竟不敢拒不执行，对某些重大事件，又不得不按期实行，因为这是在新形势下巩固皇位的唯一出路。既然清政府被迫按期推行了预备立宪的各项计划，又怎能谓之欺骗呢?日本于明治维新后天皇被迫宣布于1890年召开国会，时隔22年。清政府计划经过9年(后缩短至7年)筹备，实行上、下两院制，颁布宪法，这种步骤及速度，在世界宪政史上，亦不能说太慢。 九年预备立宪清单，不仅不是骗局，而且还有许多过急之处。如规定七年之内，在全国城镇乡及厅州县地方自治一律成立，乡镇以上一律设立审判厅，九年之内人民识字者须得二十分之一，等等，事实上是办不到的。 清末地方自治，自上而下用行政命令方法在全国范围内迅速推广，至1911年，全国大部分城镇成立了地方自治机关，如直隶成立自治研究所99处，四川成立了地方自治会100处，镇会143处，乡会67处，东三省城镇乡自治区域46处，已成立24处[ii]。这些自治机 关的成立，在土绅中普及宪政知识；让一些人首次接触选举办法，让一些知名土绅办理地方事业，这对促进封建士绅及知识分子了解西方民主宪政起了促进作用。这种一哄而起的地方自治，不免徒具形式，出现许多偏差。直隶，广东，浙江的一些地方自治机关因兴办学校等地方公益而任意加捐抽税搜刮民财，激起群众反抗，因而多次发生群众性焚毁学堂，捣毁自治机关的事件[iii]。当时，中国人民不能接受西方行之有效的地方自治，原因很多，其关键在于缺乏文化素养及民主自治的能力，中国，尚不具备普遍成立地方自治的条件。 中国文盲充斥，九年筹备清单规定广兴学校，人民识字者，第七年达百分之一，第八年达五十分之一，第九年达二十分之一。当时，梁启超在《立宪九年筹备案恭跋》里即指出，这是绝对办不到的。他说，树人之计，期以百年，“虽以德圆，日本教育之盛，而发达之程度，且经十年犹未能增进一倍，今我乃欲两年而一倍，三年而五倍，天下有如此容易之业耶?” 奕匡内阁的可行性 1911年5月18日，清政府按照调整后的预备立宪进程宣布：裁撤旧设之内阁、军机处，会议政务处，按照君主立宪之制组织内阁，任命下列人员组成第一届内阁：总理大臣奕匡(宗室)，协理大臣徐世昌（汉）、那桐(满)，外务大臣梁敦彦(汉)，民政大臣善耆(宗室)，度支大臣载泽(宗室)，学务大臣唐景崇(汉)，陆军大臣荫昌（满），海军大臣载询(宗室)，司法大臣绍昌（觉罗），农工商大臣溥沦(宗室)，邮传大臣盛宣怀（汉），理藩大臣寿耆（宗室）。 与此同时，颁布了宪政编查馆按照德、日内阁制编订内阁职，规定“国务大臣辅弼皇帝担负责任”。内阁总理大臣就所管事务，“对于各省长官及各藩属长官，得发训示”，“监督指挥各省长官及各藩属长官”，“除国务大臣外，凡例应奏事人员，于国务有所晨奏者，有国务大臣代奏”。 上述内阁职权的规定，内阁对皇帝负责，加强了以内阁为首的中央集权，完全削去各省督抚直接上奏和入对的权利，使各省从属于内阁。中国是一个多民族的封建大国，国内政治经济状况极为复杂，在政体变革的转折关头，为了避免社会不必要的动乱，适当加强中央集权也是必要的，也是这类国家民主进程起步时的共同特点和规律。奕匡内阁的成立，从人员安排上看，可以说是改头换面。13名内阁成员中，除了农工商大臣外，其余都是往日的部院大臣，但它毕竟是一次政治体制的重大变革，权力的重移，废除了军机处，削弱了各省督抚的权力，内阁在行政，法律，财政诸多方面受到资政院的制约，中央权力的中心由皇帝开始移向内阁。这意味着封建专制旧体制开始崩溃。资产阶级民主政体的开端。 上述政体的变化，是中国历史的重大转折，在这社会大动荡时期，人们从不同角度对待奕匡内阁，赞成或反对者均有之。反对奕匡内阁最为坚决的是立宪派。他们认为内阁13人中，满族9人，其中皇族7人，实际上为“皇族内阁”，他们援引英国皇族不能担任内阁成员的范例，极力反对以奕匡为首的皇族内阁，要求立即成立责任内阁。 关于内阁之争，包括两个方面的内容，一、是实行二元君主制政体还是实行君主制政体；二、由谁来组织内阁。 《钦定宪法大纲》设计的是二元君主制。从我国当时的国情特点看，封建势力颇为强大，中产阶级力量很弱，立宪派的政党宪友会刚刚成立；尚未涌现出堪称政治家的政党首领，其成员也不足1000人，与我国4亿人口比较起来，真可谓凤毛麟角，且他们的议会民主知识也只是道听途说一知半解，没有经过民主能力的训练与培养。广大人民的经济生活、政治生活、文化生活及思想意识，都还浸没在封建的、小农经济的汪洋大海中。在数千年官本位专制政体孕育下的广大人民，对资产阶级议会民主政治一无所知。在这种情况下的中国，没有即开国会成立责任内阁的条件。日本明治维新至1945年第二次世界大战结束，历经70余年，才完成二元君主制向议会君主制的过渡。中国立宪派要求在毫无议会民主传统基础上，立即建立责任内阁即议会君主制政体是不现实的。如果能顺利推行二元君主制，开始摆脱封建专制，是历史的一大进步，也是中国民主进程中的必经阶段，是必要的。 立宪派反对皇族内阁，要求另组新阁；由谁来组阁呢?当时立宪派的著名领袖首推梁启超与张謇。梁启超是学者兼政治家，不免书生之气，且清政府党禁未解，使他报国无门，张謇是实业领袖兼政治家，其特长在实业不在政治。当时，在立宪派中，除了梁、张可以充当内阁成员外，无出其右者。这就充分说明，由在野党组织内阁的条件还不成熟。 再来看奕匡内阁的可行性；奕匡历任总理各国事务衙门大臣，外务部总理大臣，首席军机大臣；左右朝政，成为清宋推行新政及预备立宪的重要支持者，颇有影响。预备立宪开始后，他担任总司核定官制大臣，在他领导制订的《中央各衙门官制缮单进程折》中，主张三权分立，后来，他领导设计的官制改革方案，明确立法权属议会，基本上属议会君主制责任内阁的方案[iv]， 从而成为我国国家体制近代化的开端。这个方案由载泽、那桐、徐世昌、寿耆等提出并经奕匡总司核定，可见上述诸大臣是同意君主立宪制政体的。 在奕匡内阁中，载泽是出洋考察五大臣之一，皇族中比较坚定的立宪派。民政大臣善耆与粱启超的关系至为密切，是一个亲立宪派的人物。 海军大臣载洵也是与梁启超秘密“共事”[v]之人；至于溥沦，自1907年历任资政院总裁，主张将宪法草案“先交资政院参议”讨论，深得立宪派的拥护[vi]。 司法大臣绍昌上任后；努力推行司法制度的改革，先后制定了《大清刑事诉讼律草案》，《大清民事诉讼律草案》，《大清民律草案》等，又推行了司法独立，公开审理、辩护制、退避制、 合议制等司法原则，在县、府、省成立各级审判厅，全国法院与检察厅都接受法部的监督[vii]。事实说明，内阁中的7名皇族，都是支持立宪的。当时，立宪派反对奕匡内阁的原则，应以其是否赞成君主立宪为准，而不应以是否皇族为准。反对皇族内阁的重要理由之一，即指该内阁中不应有9名满人，可见，反对者仍是从狭隘的反满出发，其持论是不可取的。从君主立宪政体的长远利益看，皇族以不担任总理大臣为好，但作为权益之计，作为过渡内阁，俟条件成熟，或两年后召开国会时再行更换，又何尝不可为。 历史的岔道口 1910年11月4月，清政府在立宪派声势浩大的三次请愿速开国会运动的压力下，宣 布缩短预备期三年，定于1913之年召开国会。载沣在上谕中说，即行宪政，因“民智未尽 开通，财力不敷分布，操之过蹙，或有欲速不迭之虞”。这些困难反映了当时的实际情况，不能一概视为载沣拖延实行宪政的托词。 第三次请愿速开国会的结局，使中国面临历史的岔道口，或者清政府与立宪派双向妥协，按照修改后的预备立宪计划，通过渐进途径，实行君主立宪，逐步走向民主化；或者在斗争中誓不妥协，一拼到底，其结果不是你死我活，就是两败具伤，立宪政治或成泡影。清末的历史是沿着后一条道路发展的。 半殖民地半封建国家的人民，由于拯救民族危亡的紧迫性，对理论及国情的研究未免仓促，病急求医，期以最珍贵之药方，以最快的速度治理国家。这种愿望是可贵的。但 是，人参并非适于一切虚弱的人，普通丸散也未必不能治重病，关键在于救国方案是否符 合国情。那种以为只有英式虚君制或美式共和制才可以救国的想法并不符合中国国情。 清廷宣布1913年开国会时，如果立宪派从策略上多作考虑，暂停请愿，积极作好准备迎接它，则民主进程可能会沿着渐进道路逐步发展。然而，立宪派从急进到革命，使中国民主化的进程，经过辛亥革命，推翻了二元君主制方案，却不能巩固地建立民主共和新秩序，几经周折，又陷入更加黑暗的封建军阀专制统治之下。 (责任编辑：施立业) 原载《安徽史学》1990年第1期[i]郑大华《关于清末预备立宪几个问题的商榷》《史学月刊》1988年第1期。 [ii]《清末筹备立宪档案史料》第806、809、812页。 [iii]《东方杂志》第七年第八、十、十一期。 [iv]《清末筹备立宪档案史料》上册，第463－464页。 [v]《梁启超年谱》第409、420、447－448、484、553页。 [vi] 《民立报》1910年11月17日《论资总知难告退》；12月10日《伦泽之战》。 [vii]肖永清主编《中国法制史教程》第244—245页。